一、起草背景

（一）全面落实国家、河南省有关规范性文件管理最新要求的需要

《管理办法》（汴政〔2015〕77号）自2015年实施以来，对加强和规范我市规范性文件管理、推动全面依法行政起到了极为重要的作用。但是，近年来，国家和省先后出台了一系列规范性文件管理的新制度新文件：国家层面，国务院办公厅先后出台《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《关于全面推行行政规范性文件审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）等系列文件，从规范程序、健全机制、强化监督等方面提出了新的要求。河南省层面，修订后的《河南省行政规范性文件管理办法》（河南省政府令第226号）自2024年8月1日起开始实施，对规范性文件管理提出了一系列新的制度举措。我市亟需加快修订《管理办法》（汴政〔2015〕77号），做好与国家、河南省规定的有效衔接。

（二）落实前期清理工作安排的需要

8月7日，市政府印发《关于公布市政府规章和行政规范性文件清理结果的决定》，《管理办法》（汴政〔2015〕77号）因亟需根据上级规定进行修改完善，被列入决定修订文件目录。为保证法制有效衔接，维护法制统一，确保法律体系的连贯性和一致性，需要尽快按照清理决定完成修订工作。

（三）加快构建高质量规范性文件管理体制机制的需要

规范性文件管理属于法治政府建设的一个重要内容，是政府对自身权力行使的自我监督和约束。随着法治政府建设深入推进，我市规范性文件管理也面临着需要进一步完善、更加精细化的问题。例如，在规范性文件管理方面，如何保证规范性文件质量的同时降低发文数量问题；在规范性文件制定方面，如何解决行政规范性文件缺乏有效期导致“僵尸文件”长期存在的问题等。另外，在实践中探索形成的行政发文月目录报送动态监管机制等做法，也需要我们上升到制度层面予以固化与吸收。在此背景下，有必要抓紧修订《管理办法》（汴政〔2015〕77号），精细化规范性文件管理每个环节，建立高质量的规范性文件管理制度。

二、起草过程

市司法局成立起草小组，征求了各县区以及市水利、应急、医保等部门和单位的意见，并根据意见反馈情况进行了修改完善，经过沟通，达成一致意见，经市政府法制部门审核提请会议研究。

三、主要内容和创新

《管理办法（修订草案）》共50条，分为七章：一是总则；二是制定；三是印发与公布；四是备案审查；五是评估与清理；六是监督管理；七是附则。主要包括以下内容：

（一）明确规范性文件制定主体范围

《管理办法（修订草案）》对规范性文件制定主体范围进行明确，并结合机构设置调整等进行动态化更新调整，有效厘清规范性文件制定主体数量，从源头提高文件质量，避免“带病文件”、防止“越权发文”。

（二）扩大规范性文件公开征求意见范围

《管理办法（修订草案）》规定“除依法应当保密的外，行政规范性文件草案应当向社会公开征求意见。”，进一步扩大了公开征求意见的范围，以充分保证社会公众的知情权和参与权，提高规范性文件的科学性和可行性。

（三）明确规范性文件各环节主体责任

《管理办法（修订草案）》专门增加了“职责分工”“职能承接”“公平竞争审查”“征求意见”“清理分工”等条款，明确公平竞争审查、征求意见、合法性审查、规范性文件清理等职责的牵头部门和责任部门，压实各方责任。并在此基础上，进一步落实起草单位主体责任，要求起草单位应当对拟制定的文件是否以规范性文件形式制发提出明确意见、按要求做好规范性文件的制定前评估及实施后评估、限期报送政府规范性文件备案材料等；同时要求起草单位切实承担政府规范性文件起草、实施、评估、清理、修改、废止等全链条工作，推动形成各方参与、协同高效、运转有序的规范性文件管理新机制。

（四）完善规范性文件备案审查制度

一方面，《管理办法（修订草案）》对备案主体、备案内容、备案时限、审查事项予以细化，有效保障备案工作的规范性、及时性和有序性。另一方面，规定起草单位应当自政府规范性文件印发之日起5个工作日内将备案材料电子文本报送同级司法行政部门，有效解决政府文件运转不及时造成的政府规范性文件超期备案问题。

（五）固化行政发文月目录报送动态监管机制

行政发文目录月报送动态监管机制自2019年年底施行以来，累计审查市政府部门、各县区政府行政发文24439件，督导认定报备197件，以备案率100%有效解决了规范性文件管理工作中“有件不备”的共性难题，同时，收到以工代训提升文件制发水平的结果。2023年，我市守正创新、优化管理，推动行政发文目录月报送动态监管制度向基层纵深发展，并将各县（区）对本级政府所属部门和乡镇政府（街道办）规范性文件日常管理落实情况纳入法治督察考核要点，有效明晰了基层文件底数及质量，为补足全市规范性文件管理短板弱项打下良好基础。2020年以来，开封市在全省规范性文件集中评查工作中连续四年居全省先进行列，受到省法治建设领导小组办公室、省司法厅通报表扬。《管理办法（修订草案）》将该机制进行总结并上升到制度层面予以固化与吸收，有助于推动我市规范性文件管理工作向更高水平、更深层次迈进。

（六）明确规范性文件清理职责

随着法治政府建设和营商环境的优化，行政规范性文件清理工作已呈常态化，为规范清理工作，《管理办法（修订草案）》进一步明确了清理主体、清理程序等要求，各环节紧密衔接，为清理工作提供了明确的操作指南，有利于切实提升清理工作的准确性、可靠性，保障规范性文件与现行法律法规、政策要求及经济社会发展相适应。